KoFID 활동소식
[참고자료] 6/9 개발재원 정책토론회 논의 내용
2015-06-24 16:17|조회수 : 1,378

원문 링크: http://www.odawatch.net/articlesth/467622 (ODA Watch OWL 101호 기고문)



개발재원(Financing for Development) 논의, 어떻게 진행되고 있는가
-개발재원 정책토론회 참관기-



2015년은 새천년개발목표(MDGs)가 종료되고 2030년까지 향후 15년간 국제사회의 빈곤퇴치와 지속가능한발전의 실현을 위한 새로운 지침 역할을 하게 될 Post-2015 개발의제를 채택하는 중요한 해이다. 이에 올 9월 말 뉴욕에서 열리는 UN총회에 많은 사람들의 관심이 집중되고 있다. 9월 총회에 앞서 7월에는 에티오피아 아디스아바바에서 지속가능발전목표를 실현하는데 필요한 재원을 어떻게 마련할 것인가를 논의하는 제3차 개발재원총회가 개최된다. 목표 달성에 막대한 재원이 필요한 만큼 지속가능발전목표가 선언에 그치지 않기 위해서는 재원확보방안에 대한 논의도 관심을 가지고 지켜보아야 할 중요한 문제이다.


제3차 개발재원총회에서는 몬테레이(2002)와 도하(2008)에서 열린 개발재원총회의 이행성과를 평가하고, 9월에 채택 될 지속가능발전목표(SDGs)의 이행수단 중 개발재원과 관련된 목표와 국제적 공조방안을 모색할 예정이다. 이를 위해 지난 1월, 4월, 5월 뉴욕과 자카르타에서 네 차례 정부간 준비회의가 열렸고 6월 15일 협상을 끝으로 공식적 협상이 종결되었다. 124개 조항 중 공식협상에서 조정되지 않은 부분은 추후 그룹별 협상을 통해 마무리하여 7월 총회에서 공식 결과문서를 채택할 예정이다.


국제개발협력시민사회포럼(KoFID)은 올해 초 개발재원에 관한 국제적 논의를 모니터링하고 개발재원총회 논의의 쟁점에 대응하고자 시민사회 개발재원 T/F를 구성하였다. 마지막 3차 준비회의를 앞두고 개발재원총회 협상과정에 참여하고 있는 한국정부 대표단의 입장을 확인하고 개발재원 쟁점에 대한 한국 시민사회의 입장 및 대응책을 모색하기 위해, 지난 6월 9일 정부 대표단과 개발재원 분야 전문가, 시민사회단체가 함께 하는 정책토론회를 개최하였다.


본 토론회는 정현백 KoFID 공동대표의 환영사와 김인 KOICA 전략기획 이사의 축사로 시작됐다. 윤상욱 외교부 개발협력국 개발정책과장과 민경일 참여연대 국제연대위원회 실행위원이 각각 UN의 준비현황과 한국정부의 대응과 국제시민사회의 입장에 대해 발표했고, 패널토론에는 이유영 조세정의네트워크 동북아챕터 대표, 임소진 수출입은행 선임연구원, 박수영 KOICA 전략기획부 연구개발팀 팀장, 김태균 서울대학교 국제대학원 교수, 남수정 KCOC 정책센터 과장이 참석하여 시민사회, 학계, 정부기관의 입장을 바탕으로 한 다양한 의견을 나누었다.



유엔의 개발재원 논의동향과 한국정부의 입장


제3차 개발재원총회 결과문서 초안 주요내용




외교부 윤상욱 과장은 ‘개발재원이 무엇인가’라는 질문으로 발표를 시작했다. ODA만을 개발재원으로 생각하는 경향을 언급하며 개발재원은 ODA를 포함한 공적재원, 무역 및 투자를 통해 마련되는 민간재원, 개도국 내 재원(조세수입 등)을 포괄하는, 개도국의 개발을 위한 동기가 있거나 개발에 영향을 주는 모든 공적 또는 민간 자금을 의미하는 것임을 다시 한 번 확인했다.


윤과장은 5월 발표된 개발재원총회 결과문서 초안 중 총론에 해당하는 ‘지속가능 개발재원을 위한 글로벌 프레임워크’에 많은 부분이 할애되었으며, 어떤 철학적 논조로 총론을 기술하는가에 따라 세부 쟁점별 입장이 달라지기 때문에 개도국과 선진국간의 갈등이 양산되고 있다고 설명했다. 특히, 차별화된 공동책임(CBDR, Common But Differentiated Responsibilities) 원칙은 환경분야에만 제한적으로 적용되는 원칙이라는 선진국의 입장과 이를 빈곤퇴치 부분에도 적용해야 한다는 개도국의 입장이 첨예하게 대립하고 있다고 전했다.


결과문서의 실행 의제(Action agenda) 중, 특징적인 것은 민간재원의 역할이 부각된다는 점이다. 윤과장은 민간의 이윤추구라는 목적을 개발에 어떻게 연결시킬 수 있는가가 민간재원의 활용에 있어 중요한 이슈라고 설명했다. 또한 이 의제가 GNI 대비 0.7% 규모의 ODA 목표달성을 통한 ODA 양적 확대의 중요성을 다시 한 번 확인하면서도 ODA 정의 현대화, 남남협력 논의 등을 통해 재원공급 주체의 다양화를 꾀하고자 하고 있다고 덧붙였다.



쟁점별 선진국과 개도국의 입장차이


개도국은 MDGs의 실패원인을 개발재원이 충분히 마련되지 못했던 것으로 보고, 기존의 ODA/GNI 0.7% 공약이 너무 느슨했던 것을 지적하며 ODA 확대의 구체적인 시한을 정하여 공여국의 책무성을 강화해야 한다는 입장이다. 반면 선진국은 MDGs 달성이 다소 미진했던 원인으로 재원부족이 아닌 개도국의 취약한 거버넌스와 제도적 역량 부족을 꼽는다. 이에 ODA의 증액보다는 개도국의 바람직한 정책환경과 국내재원 확대방안을 마련하는 것이 우선적으로 필요하다는 입장을 취하고 있다. 개도국은 교육, 환경, 위생 등 특정 이슈를 위한 추가적인 기금을 창설하기를 주장하지만 선진국은 새로운 국제 인프라 플랫폼 설립과 새로운 기금 창설을 수용 불가능한 이슈(Redline)로 선을 긋고 있다고 설명했다.



협상 참여국으로서 한국정부의 입장


7월 아디스아바바 총회는 한국이 공여국으로서 참여하는 최초의 개발재원총회이다. 윤과장은 지난 몬테레이나 도하 회의에는 한국정부가 중립적 위치에서 방관적 태도로 논의에 참여하였으나, 이번 아디스아바바 총회에서는 논의에 적극적으로 참여하여 건설적인 기여를 모색하고자 한다고 밝혔다. 윤과장은 한국이 OECD DAC 가입 이후 공여국으로 부상하였으나 아직 ODA/GNI 0.7% 목표를 달성할 여력은 되지 않기 때문에, 개발재원 논의에 다른 방식으로 기여할 계획이라 설명했다. 한국정부의 기본입장은 정책적 환경과 글로벌 프레임워크 조성임을 밝히며, 한국이 과거 개발과정에서 국내재원을 조직적으로 확대·재생산했던 경험과 교훈을 개도국에 공유하고자 한다고 덧붙였다. 윤과장은 또한 한국정부는 다른 선진국들의 주장과 같은 맥락으로 개발재원총회 논의와 SDGs 이행수단 논의가 함께 진행되어야 한다는 입장을 취하고 있으며, 개발효과성 원칙을 강조하면서 ‘효과적인 개발협력을 위한 부산글로벌파트너십(GPEDC)’의 유용성이 결과문서에 반영되도록 힘을 실을 예정임을 밝혔다.



개발재원 논의에 대한 국제시민사회의 입장과 제언


Beyond2015 의견서를 바탕으로 한 국제시민사회의 입장


참여연대 민경일 실행위원은 발표를 시작하며 개발재원총회 결과문서의 조항과 내용에 눈에 띄게 민간영역의 확대와 다자간 개발은행이 역할이 강조되었음을 지적하며, 개발재원 논의에 시민사회가 경계하는 방안들이 포함되는 것에 대한 우려를 표했다. 또한 단순히 재원(Finance)이 아니라 재원을 어떻게 조성할 것인가(Financing)에 대해 모두의 깊이 있는 고민이 필요하다고 강조했다.


이어 민위원은 Beyond2015가 지난 3월 발표한 입장문서를 바탕으로 개발재원 논의의 주요 쟁점에 대한 시민사회의 입장 및 제언을 발표했다. 그는 GNI 대비 ODA 규모를 0.7%로 확대하자는 오랜 논의를 이행하기 위해서는 실질적인 방안이 필요함을 강조하며, 각 국가별로 구체적인 시한을 정하여 최근 영국의 경우처럼 국내적으로 법제화할 것을 제안했다. 이어 시민사회가 지속적으로 주장해왔던 군비감축을 통한 재원마련을 다시 한 번 강조했고, 개도국의 조세와 연결되어있는 다국적기업의 연간보고서 발행 의무화를 언급했다. 민위원은 특히 대규모 인프라 사업을 위해 민간기업이 개도국에 진출하는 경우 인권과 환경기준을 준수할 것과 개도국의 이익을 침해할 위험성이 큰 채굴산업 분야에서 투명성 이니셔티브(EITI)를 준수할 것을 요구했다. 기후기금은 ODA에 새롭게 추가되는(‘new and additional’) 기금임을 다시 한 번 확인했고 부채삭감 역시 ODA 와 별개로 계상되어야 된다고 강조했다.



한국 시민사회 제언


제한된 발표시간으로 마무리하지 못한 한국 시민사회의 제언은 발표자료를 통해 대신하며, 한국정부를 포함한 각국 대표단이 국제 시민사회 공동의 제언을 존중해 줄 것을 요구했다. 민위원은 전세계 빈곤퇴치를 위해 필요한 예산이 전세계 군사비의 5%에 불과함을 언급하며 군비감축을 통한 재원마련과 예산사용 우선순위 조정을 통해 빈곤퇴치에 더 많은 재원이 투입될 수 있음을 다시 한 번 강조했다. 더불어 우리 정부가 OECD DAC 멤버라는 사실을 강조하면서도 그에 따른 의무를 이행하는 것에는 느슨한 태도를 보이고 있음을 지적하며, 우리 정부의 ODA 지원확대에 대한 약속 이행을 촉구하였다. 민위원은 책임 있는 민간재원 활용에 대한 노력이 정부, 기업, 시민사회 모두에게 필요하다고 강조하였으며, 무엇보다 공정·공평하고 투명하며 성평등을 존중하는 정책결정 과정에 기초해야 한다고 제언했다.



패널토론: 정부, 학계, 시민사회의 다양한 입장과 이슈


조세정의 달성 통해 개도국 자체재원마련(DRM) 가능토록 해야


두 발제자의 발표가 끝난 뒤 패널토론이 이어졌다. 먼저 시민사회 측 조세정의 네트워크 이유영 대표는 국제금융과 조세관련 분야 종사자로서 조세정의를 중심으로 토론을 시작했다. 이 대표는 2000년-2015년 동안 조세피난처를 통한 부의 유출 규모가 약 2조 5천억 달러로 추산된다고 지적하며, 이 규모는 개도국 아동 5백 6십만 명을 살릴 수 있는 규모라고 설명했다. 개도국에서 벌어지는 초국적 기업들의 공격적 절세와 탈세를 통한 부의 유출을 막고 조세정의를 실현하기 위해서는 조세제도 개혁을 통해 초국적기업이 개도국에 조세를 납부하도록 정책과 제도를 강화해야 하며, CBCR(Country-by-Country Report) 원칙 하의 국가별 보고방식을 취하는 것이 중요하다고 강조했다. 덧붙여 채굴산업은 선진국과 초국적기업이 개도국의 이익을 침해할 위험성이 높은 분야이므로 채굴산업의 투명성을 높이기 위한 노력이 필요하다고 주장했다.



책임감 있는 국내외적 정책마련을 통해 공약(公約)이 공약(空約)이 되지 않도록 해야


이어 토론에 나선 KCOC의 남수정 과장은 우리 정부가 2015년도까지 ODA/GNI 규모를 0.25%로 확대하기로 한 공약을 달성하기 어려운 것이 분명해진 시점에서, 제2차 국제개발협력 기본계획에는 목표치를 어떻게 설정하였는지 외교부 윤상욱 과장에게 질문을 제기했다. 민관협력 부분에서 KOICA의 개도국 시민사회 지원 프로그램을 좋은 시도로 평가하며 현지 협의체나 애드보커시 단체에 우선적으로 지원하기를 당부했다. 반면 국내에서는 당초 민관협력 예산을 10배 확대한다는 계획이 있었으나 현재 400억 예산 중 시민사회에 배분된 예산이 260억에 불과함을 언급하며, ‘시민사회를 통한’ 지원은 늘고 있지만 ‘시민사회에 대한’ 지원은 정체하고 있음을 지적했다. 또한 항공권 연대기금을 통해 마련된 재원이 국가 재정에 편입되는 것에 대한 비판의 목소리를 전하고 항공권 연대기금을 기금법화 하려는 움직임에 대한 정부 입장을 질문하였다. 남과장은 마지막으로 국내 ODA의 6% 규모를 인도적 지원에 할당하겠다는 정부의 계획을 환영하는 입장을 밝히며 공약(公約)이 공약(空約)이 되지 않도록 이번 2차 기본계획에 포함할 것을 요구했다.



보편적 책임 담론 전 개도국 개발 및 역량강화 위한 지원이 이루어져야
세 번째 토론자로 서울대학교 김태균 교수가 나와 토론을 이어갔다. 김교수는 ODA 재정의 과정에서 기타공적자금(OOF)으로 분류되던 재원이 ODA로 포함되는 것을 유상원조가 확대된다는 의미로 해석할 수 있음을 언급하며, 유상원조가 늘어날 경우 최빈국에 대한 지원이 제대로 이루어지지 않을 수 있음을 우려했다. 이런 맥락에서 최빈국에 대한 지원을 어떻게 보장할 것인가가 아디스아바바 총회에서 논의되어야 한다고 강조했다. 이어 김교수는 결과문서 초안에서 국내재원이 가장 먼저 거론되어 있는 점을 짚으면서 이것은 개도국의 굿거버넌스를 강조하는 논리로서, 개도국의 조세제도 개혁을 위한 지원이 부재하면 의미 없는 논의가 될 수 있다고 강조했다. 개발효과성 논의 역시 개발효과성에 대한 구체적인 정의가 확립되지 않으면 논의가 분산될 수 있음을 지적하며, 외교부가 강조하는 부산 글로벌 파트너십 상의 원칙이 과연 2005년도의 ‘원조효과성 제고를 위한 파리선언 5대 원칙’과 비교하여 차별화되는 성과물인가에 대한 의문을 제기했다. 김교수는 또한 분절화된 글로벌 거버넌스를 언급하며 이번 회의에서 한국 정부가 현재의 분절된 거버넌스를 결속하는데 적극적이고 건설적인 기여를 해 줄 것을 요구했다.



다변화되는 상황에서 협력을 이루기 위한 방향설정이 제대로 이루어져야


정부의 무상원조 시행기관인 KOICA의 박수영 팀장은 새로운 공여주체가 등장하면서 이제는 단순히 공여기관과 수여기관으로 이분화되지 않는 상황을 언급하며, 기업 참여의 확대로 민관협력(PPP)의 개념도 CSR에서 민자사업의 개도국 진출을 포함하는 의미로 확장되고 있다고 설명했다. 박팀장은 복잡하고 다양화된 이해관계자들이 어떻게 시너지를 낼 것인가를 고민해야 한다고 강조하며, 복잡성이 효과성을 저해하지 않는 방식으로 협력관계를 유지하는 것이 핵심이라 설명했다. 더불어 그 동안 개발협력분야와 소통이 없었던 무역, 조세, 이민 등의 정책과 개발협력정책이 연결되도록 하여 정책정합성을 확보하는데 노력해야 한다고 언급했다. 마지막으로 박팀장은 민간기업이 개도국에 투자할 경우, 공동의 이익을 추구하되 개도국의 이익을 저해하지 않는 방향이 되도록 노력하는 것이 중요하다고 강조하며 토론을 마무리했다.



재원의 성격보다는 개도국의 개발이라는 ODA의 절대적 목표를 중요시해야


마지막 토론자로 나선 수출입은행의 임소진 박사는 앞선 김태균 교수의 의견과 반대로 수은 내부에서는 TOSSD 논의에 따라 유상원조의 비율이 감소할 것이라는 의견이 있다고 언급했다. 이어 정부기관이 평등과 재분배 이슈를 간과할 수 밖에 없는 이유에 대해 시민사회는 어떻게 생각하는지 의견을 부탁했고, 토론회에 민간기업의 참여가 미미한 점을 지적하며 시민사회에 개발재원 논의에 민간기업의 참여를 독려할 수 있는 방안이 있는지 질문을 던졌다. 또 임박사는 국제적으로 원조규모를 키워야 한다는 점에 동의하지만 납세자로서 국가가 재원을 어떻게 마련할 것인가에 대한 고민을 피할 수 없다고 언급했다. 덧붙여 앞으로 ODA가 유무상을 떠나 상업적 가치추구가 강해질 것이고 한국도 결국 그 추세를 따르게 될 것이라 설명했다. 임박사는 결론적으로 ODA의 절대적 목표는 개도국의 개발이라는 가치를 보존한다면, 재원의 성격보다는 개도국에 얼마나 실질적인 도움을 주었는가가 더 중요한 문제라는 입장을 밝혔다.



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▲ 패널토론에서 내용을 정리하고 있는 좌장 이성훈 KoFID 운영위원장   Ⓒ이소연



토론자들의 개별 발언 이후 질문에 대한 답변과 추가 논의가 이어졌다. 윤상욱 과장은 광물산업 투명성기구(EITI)에 가입할 것을 산업부에 문의하였으나 EITI에 대한 국내 인지도가 낮아 현재 가입하지 않은 상황임을 언급하며, 7월 총회 이후 국내 후속작업의 하나로 한국의 EITI 가입을 공론화할 예정이라고 밝혔다. 제2차 ODA 기본계획에 대한 질문에 대해서는 ODA/GNI 0.25% 달성은 불가능한 것이 현실이며, 2차 계획에서는 현실적인 목표로 신뢰성 있는 계획을 마련하고자 한다고 답했다. 국내의 항공권 연대기금은 특별히 조세저항 없이 성공적으로 정착했다고 판단되며 현재 외교부는 법제화에 찬성하는 입장임을 밝혔다. 이어 윤과장은 부산 글로벌 파트너십은 파리원칙이 파악하지 못했던 새로운 개발파트너를 포괄하는 파트너십이며 보편성을 강조하는 Post-2015 철학과도 일맥상통하는 측면이 있다고 답변했다. 민간기업의 무관심과 관련하여 윤과장은 현재 기업의 CSR 조직 규모가 커지고 있고, 향후 정부차원에서 기업의 인지제고를 독려하는 설명회를 개최할 계획이 있다고 밝혔다.


민경일 위원은 정부의 담배에 대한 역진세, 산업용 전기에 대한 기업 특혜 등의 정책을 언급하며 국내적으로도 평등과 재분배에 대한 관심이 낮은데 국제사회에 어떤 기여를 할 수 있을지 의문이라는 의견을 밝혔다. 이어 민간기업의 참여를 높이기 위해서는 무엇보다 국제개발협력의 정의를 올바르게 재정립할 필요가 있다고 강조했다. 우리나라의 개발 논의가 원조에 국한되어 있음을 지적하며 개발협력의 본래적 의미에서는 기업이 당연히 포함되므로 제도적, 철학적 정비가 중요하다는 입장을 밝혔다. 덧붙여 민위원은 KOICA의 민관협력(PPP) 사업이 ODA 자금으로 기업을 돕는 상황으로 진행되는 것이 아닌가 우려의 목소리를 높였다.


민위원의 의견에 대해 박수영 팀장은 PPP 개념이 변화하고 있음을 다시 한 번 언급하며, 기업의 개도국 진출에 ODA가 마중물 역할을 하며 위험부담을 감당하는 것이 기업에 대한 투자로 비춰질 수 있으나, 장기적으로는 개도국에 진출한 기업이 지역전문성을 바탕으로 개도국의 개발에 기여할 수 있는 win-win 효과를 창출할 것으로 기대한다고 답변했다. 박 팀장은 또한 민간투자를 잘 활용할 수 있도록 개도국의 역량강화가 중요하며, 기업의 과도한 이윤창출로 개도국이 피해를 입지 않도록 이를 방지할 방안마련이 필요하다고 강조했다. 수출입은행 임소진 박사도 개발기구인 OPIC의 남수단 리츠칼튼 호텔 지원 사례를 언급하며 개도국의 개발을 우선시하여 다방면에서 협력이 이루어지기를 바란다는 입장을 밝혔다.


토론이 마무리되고 청중의 질의응답이 이어졌다. 한 청중은 이 날 발표한 정부의 입장이 개발재원총회를 위한 제한적 입장인지 질문을 던지며, 우리나라 국민소득이 세계 상위 20%에 들고 있는 상황에서 정부는 ODA에 얼마나 더 투자할 수 있는가에 대해 답변을 요청했다. 윤상욱 과장은 개발재원에 관한 정부의 입장이 범정부적 공동입장이므로 2차 국제개발협력 기본계획 반영에 큰 무리가 없을 것임을 밝히며, 재원을 ODA/GNI 0.20%로 확대하는데 1조원의 추가적 조세부담이 필요하다고 언급했다. 이어진 개도국 수출품에 대한 관세 철폐와 보조금 중단이 가능한가에 대한 질문에 민경일 위원은 리더십의 정치적 결정이 필요한 일이라 답변하며, 차세대 전투기 투자에 8조원을 사용하는 예를 들며 재원사용의 우선순위에 대한 정치적 판단이 중요한 일이라 강조했다. 청중으로 참여한 유엔글로벌콤팩트 한국협회 관계자는 국가-시민사회-기업 협력의 성공적인 사례를 지속적으로 제공함으로써 기업의 투자를 이끌어낼 수 있을 것이라는 의견을 덧붙였다.



시민사회, 개발재원 이슈에 관심 가져야


이 날 토론회는 3시간 여 동안 진행되었음에도 토론과 질의응답 시간이 부족했을 만큼 많은 의견들이 오가는 자리였다. 개발재원 이슈가 여전히 많은 사람들에게 ‘잘 모르는 분야’라는 점을 감안하면 많은 관계자와 학생들이 토론회에 참석했다는 것은 긍정적 신호라 할 만 하다. 하지만 정부기관이나 학계와 비교하여 개발재원에 관한 시민사회 내부의 논의가 매우 부족하고 전문가 역시 많지 않은 것이 현실이다. 개발재원 논의가 기술적인 차원을 넘어 개발의 방향과 가치를 담고 있으며, 국제적 Post-2015 이행방안과 국가별 개발정책에도 중요한 영향을 미치는 만큼 앞으로 한국 시민사회 내에서 논의가 확대되기를 기대한다. 더불어 정부가 건설적인 기여에 대해 포부를 내비쳤듯이, 제3차 아디스아바바 개발재원총회에서 국제사회의 개발재원 논의가 개발협력의 기본가치와 원칙에 부합하는 방향으로 나아갈 수 있도록 우리 정부가 리더십을 발휘하기를 기대한다.



기사 입력 일자: 2015-06-29




작성: 이소연 국제개발협력시민사회포럼(KoFID) 간사 / sy.kofid@gmail.com