KoFID 활동소식
[참고자료] 제3차 개발재원총회 참관 결과(7월, 아디스아바바)
2015-07-31 18:34|조회수 : 1,765

KoFID 이성훈 운영위원장님이 개발재원총회에 다녀와 ODA Watch에서 발행하는 OWL에 기고한 글 입니다.

원문열람: http://www.odawatch.net/467813



지속가능발전목표(SDGs) 실현을 위한 개발재원총회의 주요 성과 그리고 한계

 

 

에티오피아의 수도 아디스 아바바에 위치한 아프리카경제위원회(ECA: United Nations Economic Commission for Africa) 본부에서 지난 7월 13일부터 4일 간 열린 유엔 제3차 개발재원총회1가 7월 16일 결과문서 채택과 함께 막을 내렸다. 약 7천명이 참가한 이번 회의는 아디스 아바바에서 개최된 최대 규모의 행사로, 반기문 유엔 사무총장과 김용 세계은행 총재, OECD 앙헬 구리아(Jose Angel Gurria Trevino) 사무총장 등 주요 국제기구 수장 대다수가 참여했다.


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▲ 개발재원총회 안내 현수막  이성훈

 


이번 회의는 2015년 유엔이 주최하는 지속가능발전 분야 3대 회의 중 첫번째 회의로, 올해 9월 뉴욕에서 열릴 유엔총회 및 정상회의에서 최종적으로 결정될 2016-30년까지 15년간의 지속가능발전목표(SDGs)를 재정적으로 어떻게 뒷받침할 것인가를 논의하는 회의였다. 세 번째 회의는 올해 12월 파리에서 열리는 유엔기후변화 협상 당사국 제21차 회의로 17개의 SDGs 중 13번째인 기후변화 관련 목표를 다룰 예정이다. 

 

아디스 아바바 행동의제(Addis Ababa Action Agenda, AAAA)라 불리는 이번 회의의 결과문서는 모두 3개의 장과 134 항목으로 구성되었으며, 올해 9월 유엔 총회에서 최종 승인될 예정이다. 결과 문서의 첫째 장은 Post-2015 개발의제 재원을 위한 지구적 차원의 프레임워크를 다루었고, 둘째 장은 구체적인 실천행동 영역을 국내와 국제, 공적과 사적 재원으로 구분하여 다루었다. 즉 국내공적재원(A, 20항-34항), 국내 및 국제 사적 민간 기업과 재정(B, 35항-49항), 국제개발협력(C, 50항-78항), 개발을 위한 엔진으로서의 국제무역(D, 79항 – 92항), 외채(E, 93항 – 102항)를 순서대로 다루고 나서 개발재원 시스템과 관련된 이슈(F, 103항 – 113항)와 과학, 기술, 혁신 및 역량강화(G, 114항 – 124항)을 공통의 이슈로 다루었다. 그리고 마지막인 제3장에서는 데이터, 모니터링과 후속 계획(125-134항)을 다루었다2

 

시민사회단체들은 이번 회의에 대해 시작 전부터 기대보다는 우려가 더 컸다. 뉴욕에서 열린 사전 협상회의에서 여전히 선진국과 개도국 사이에 주요 쟁점에 대한 의견이 전혀 좁혀지는 기미가 없었기 때문이다. 약 600명 이상의 시민사회단체 대표는 본회의 전 이틀간 시민사회포럼을 개최하여 다양한 이슈에 대해 논의하고, 그 결과를 모아 시민사회의 입장을 채택했다. (아래 박스의 성명서 요약 참조)

 

 

개발재원을 둘러싼 주요 쟁점과 대립


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▲ 개발재원총회 회의장 현장 모습  이성훈

 


이번 회의에서는 다양한 주제와 이슈가 다루어졌는데 회의 직전까지 주요 쟁점은 크게 세가지로 알려졌다. 첫째는 1992년 리우 환경과 개발회의에서 채택된 공동이자 차별화된 책임(Common But Differentiated Responsibility, CBDR) 원칙을 개발재원 분야에 확대해 적용할 것인가, 둘째 국내개발재원 특히 세금의 중요성이 강조되면서 세금에 대한 국제적 기준과 거버넌스 메커니즘을 누구의 주도로 어떻게 만들 것인가, 셋째는 SDG 17번째 마지막 목표인 이행수단(Means of Implementation)에서 재원 부분을 이번 아디스 아바바 행동의제(AAAA)로 대체할 것인가였다.

 

회의가 시작되면서 첫째와 셋째 쟁점은 어렵지 않게 타협이 이루어졌다. 첫째는 CBDR을 기후변화와 같은 환경분야에 국한해서 적용한다는 것을 재확인하고(59항), 셋째 SDGs와의 관계는 완전대체는 아니지만 중요하게 참조한다는 절충으로 합의를 이루었다. 즉 개발재원 회의는 SDGs 이행재원과 관련이 있지만 독자적인 과정임을 재확인하고 이에 따라 4년 후인 2019년 제4차 회의를 개최하기로 명문화한 것이다(134항).

 

마지막까지 합의를 이루지 못했던 두 번째 쟁점인 세금 문제는 모든 국가가 참여할 수 있도록 유엔 산하에 세금 문제를 다루는 정부간 위원회를 구성하자는 개도국의 제안이 받아들여지지 않았다. 대신 기존의 세금에 대한 국제협력 전문가 위원회3를 강화해서 활용하자는 선진국의 제안이 수용되었다(29항). 이는 OECD가 주도하고 있는 국제적 세원잠식과 소득이전(BEPS: Base Erosion and Profit Shifting) 논의를 중심으로 세금에 관한 국제기준과 거버넌스 구조를 만들고자 하는 선진국의 입장이 관철된 것으로 풀이된다4. 보도에 따르면 특히 미국, 캐나다, 일본과 EU가 세금문제에 대해 입장을 굽히지 않아 막판까지 협상에 난항을 겪었는데 인도, 브라질, 남아공 등 개도국을 대표했던 국가들이 압력에 못 이겨 막판에 강경입장을 철회하면서 합의문이 채택되었다고 한다.

 

 

시민사회의 비판

 

이런 결과를 반영하듯이 이번 협상 결과에 대한 참가국, 특히 선진국과 개도국, 유엔과 국제시민사회 대표의 반응은 매우 대조적이다. 특히 그 동안 Post-2015 개발의제 과정에 비판적이지만 건설적으로 참여해 온 대다수 시민사회의 주된 반응은 실망과 분노였다. 유엔은 ‘역사적’, ‘이정표(milestone)’, ‘혁신적인(groundbreaking)’ 등의 외교적 수사를 동원하여 합의의 내용보다는 합의가 되었다는 사실을 부각하면서 회의의 의미를 강조했다면, 실제 협상에 참가한 정부 대표단의 반응은 입장에 따라 매우 대조적이었다. 선진국은 안도의 한숨과 함께 재원에 관한 ‘갑’의 힘을 재확인했다면, 개도국은 불만과 좌절감 속에서 ‘을’의 현실을 인정하지 않을 수 없었다. 개별 사안에서 입장이 다를 수 있으나, 국제시민사회는 크게 원칙과 총론적인 차원에서 경제적 약자의 위치에 있는 개도국의 입장을 지지하였다. 따라서 최대 쟁점이었던 세금 문제에 대해 유엔 산하의 보편적인 제도 구축에 실패하자 시민사회는 회의 결과에 대해 비판적인 목소리를 쏟아냈다.  

 

대표적인 구호와 개발단체인 Oxfam의 위니 뱐이마(Winnie Byanyima) 사무총장은 “이번 회의가 인구 10억이 여전히 빈곤을 벗어나지 못하고 있는 인류 스캔들을 해결할 수 있는 10년만의 기회를 상실했다”고 지적하면서 “선진국은 원조 공약에 대한 ‘공수표’만 남발하고 빈곤퇴치와 개발을 적절한 보호 장치 없이 민간기업에 넘겨버리고 말았다”며 이번 회의를 강하게 비판했다. 

 

국제적 차원에서 시민의 민주적 참여증진을 위해 다양한 캠페인을 전개하는 대표적 시민사회단체 CIIVICUS 대니 스리스칸다라자(Danny Sriskandarajah) 사무총장도 “아디스 아바바 회의에는 빈곤퇴치를 위한 새로운 재원에 대한 공약이 없었고 국제금융시스템 개혁을 위한 의미 있는 조처도 없었다”며 회의 결과에 대해 강도 높게 비판했다.

 

개발과 외채문제를 다루는 단체인 유럽의 시민사회단체인 EURODAD는 “이번 회의의 결과는 비극적이었다”고 더 강력히 비판하면서 “세금문제를 다루는 유엔의 정부간 위원회 설립이 실패하면서 100개 이상의 개도국이 세금문제를 다루는 기준과 제도를 만드는 과정에서 배제되고 초국적 기업의 조세 회의 등 다양한 형태로 세금이 새어나가는 문제를 제대로 대처하지 못하게 되었다”고 지적했다.

 

 

개발재원총회의 주요 성과

 

이처럼 전반적으로 비판적 분위기 속에서 나름대로의 성과에 대한 긍정적 평가도 있었다. 세금 문제가 최대 쟁점으로 불거져 크게 주목을 받지 못했지만 123항에서 명시된 기술이전메커니즘(Technology Facilitation Mechanism) 설립은 개도국이 지난 몇 년 동안 지속적으로 주장해 온 것으로 이번 회의의 실질적인 성과 중 하나로 거론되고 있다. 이를 계기로 세계저작권기구(WIPO: World Intellectual Property Organization), 유엔환경계획(UNEP: United Nations Environment Programme) 등 몇몇국제기구에 분산되어 논의되던 기술이전 문제는 시민사회를 포함한 다양한 이해관계자가 참여하는  다자간 협력모델 방식을 통해 SDGs 이행에 기여하는 제도로 출범할 예정이다. 

 

이 밖에 이번 회의의 성과로 거론되고 있는 내용으로는 건강과 교육 등 필수적인 서비스 제공을 포함하는 사회보호시스템을 만드는 사회적 협약(Social Compact) 수립의 중요성에 대한 합의, 불법적인 재원 이동 문제를 다루기 위한 공조 약속 등을 꼽을 수 있다. 그러나 공적인 규제정책 없이 지나치게 민간기업에 재원을 의존하려는 경향에 대해서는 우려의 목소리가 높았다. 특히 연기금 등 공적투자기관과 각종 민간 투자자금과 컨설팅 회사들이 각종 부대행사, 특히 혼합재원(blended financing)과 민관협력(Public Private Partnership, PPP) 등에 관한 부대행사에 매우 적극적으로 참여했다. 이에 대해 적지 않은 시민사회단체가 ‘개발협력의 민영화’ 또는 ‘민간의 사전자본에 공적인 개발협력이 종속화’되고 있다며 우려를 표명하였다.

 

한편 2011년 말 부산에서 열린 세계개발원조총회 결과로 출범한 효과적인 개발협력을 위한 글로벌 파트너십(GPEDC: Global Partnership for Effective Development Cooperation)5은 본문 58항에 유엔 개발협력포럼(DCF: Development Cooperation Forum)과 상호보완적인 성격을 지닌 협력대상으로 유엔 공식문서에 처음 언급되었다. 또한 제30항에서 국내에서 정부 3.0으로 알려진 열린정부파트너십(Open Government Partnership, OGP)6이 국내공적재원에서 중요한 요소로 언급되었다.  아시아에서 한국을 비롯하여 몽골, 필리핀, 인도네시아 4개국이 가입한 이 제도는 정부의 정보공개와 국민의 알 권리 증진을 위해 중요할 역할을 하고 있다.

 

 

한국 정부의 역할

 

이번 회의는 2002년 멕시코 몬테레이에서 열린 첫 회의와 2008년 카타르 도하에서 열린 제2차 회의에 이어 7년만에 열린 3차 회의로, 한국은 ‘원조 선진국’ 클럽인 경제협력개발기구(OECD) 개발원조위원회(DAC: Development Assistance Committee)에 2010년 가입한 뒤 공여국 입장에서 참가하는 첫 개발재원총회였다. 정부 대표단은 외교부 윤병세 장관을 수석대표로 하여 국무총리실, 기획재정부, 한국국제협력단, 한국수출입은행 등 관계 기관 실무자 약 20명이 참여했다.  윤병세 외교부 장관은 14일 기조연설에서 개발재원 활용과 관련해 “ODA(공적개발원조: Official Development Assistance)와 국내재원의 동원과 효과적인 사용, 개발협력의 질적 향상 등을 주요 과제로 지적하면서 한국 정부가 개발 파트너들과 함께 창의적 방법으로 더욱 효과적인 사업을 하기 위해 민간재원과 혁신적 개발재원 등 다양한 재원 활용을 위해 노력할 것"을 약속하였다. 한편 윤 장관은 2013년 한국 정부의 제안으로 출범한 믹타(MIKTA, 멕시코•인도네시아•한국•터키•호주)를 정부간 협력의 사례로 들면서 “이번 총회의 성공을 위한 추동력을 제공하기 위해 공동성명을 발표했다"고 말했다.

 

 

시민사회의 노력

 

아쉽게도 올해 3대 유엔 회의의 첫 출발이 긍정적으로 보이지 않는다. 시민사회단체 대표단은 마지막 날 평가회의에서 다음주에 뉴욕에서 이어지는 약 10일간의 마지막 지속가능발전목표(SDGs) 협상 특히 이행수단 분야에서 보다 전향적인 내용이 만들어지도록 마지막까지 최선의 노력을 다하기로 다짐했다. 그리고 이번 회의 결과에 대한 불만과 미래에 대한 다짐을 담아 본 회의장 입구에서 퍼포먼스와 함께 일주일간의 활동을 마무리했다. 향후 SDGs 확정과 이행과정에서 시민사회의 지속적인 관심과 참여가 요구된다.


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▲ 시민사회 대표단의 퍼포먼스 모습  이성훈



아디스 아바바 시민사회포럼 성명서 요약

2015년 7월 12일

 

서문

이번 결과문서 초안은 결론적으로 약속된 이행을 이끌어 낼 구속력이 거의 없으며, 기존의 재원을 확대하고 새로운 재원을 발굴하고 효과적으로 활용하는 데 실패하였음. 몬테레이 컨센서스와 도하선언에 비해 내용이 약화되었으며 Post-2015 개발의제 이행수단으로서 적절한 역할을 하지 못할 것을 우려함. 유엔개발재원총회의 논의가 SDGs 이행수단에 기여하기 위해서는 ‘공동의 그러나 차별화된 책임(CBDR)’이 더욱 강조되어야 할 것임.

 

국내재원동원(DRM: Domestic Resource Mobilization)

국내재원동원을 위해 세금의 재분배의 기능이 증진되어야 하며, 조세관련 정책결정 과정에 개도국의 참여가 보장되어야 함. 다국적 기업들의 조세 도피 및 탈세 행위를 방지하고 투명하게 공개될 수 있도록 모든 국가가 참여하는 정부간 세금 조직을 설립해야 함. 이와 더불어 각 국에서 추가로 충분한 재원을 확보해 인권에 기초하고, 시민사회와 환경에 우호적인 세제 개혁을 도입할 것을 촉구함.

 

민간 재원

보건, 교육 등 공적 서비스 영역이 민영화 및 상업화되면서 사회 불평등을 초래하고 취약계층은 더욱 소외됨에도 불구하고 민간재원의 역할이 이번 유엔개발재원총회에서 지나치게 강조되고 있는 점을 우려함. 중소기업이 아닌 대기업의 입지가 더욱 커지고, 규제 완화로 인한 인권 침해 사례가 발생하고 있는 상황에서 사전조사 및 주기적 인권실사의 필요성, 자발적 기준이 아닌 구속력 있는 기준을 마련해야 할 것. 이와 더불어 기업들의 활동에 대한 국가별 가이드라인을 만들어 거버넌스를 강화해야 함. PPP는 환경사회영향평가(세이프가드)를 갖춰야 하며, 정부와 기업은 ‘UN 기업과 인권 이행 원칙’에 따라 효과적인 메커니즘을 구축하여야 함. 각국 정부에서는 제네바 UN인권이사회에서 기업들에 대한 국제적인 법적 구속력을 가질 수 있도록 더욱 노력하여야 함.

 

국제개발협력(International Development Cooperation)

선진국들이 자신들의 책임을 회피하고 재원마련에 있어 남남협력, 국내재원마련(DRM) 또는 민간영역 확대를 강조하는 모습이 우려됨. 공적개발원조(ODA)는 개발재원에 여전히 중요한 부분이며, 각 국가는 40여 년 전 ODA 규모를 GNI 대비 0.7%로 확대하겠다는 공약 달성을 위해 2020년까지 ODA 확대방안을 마련할 구체적인 방안을 제시하고 국내에서 법제화해야 함. 결과문서에 개발효과성 의제가 더 강조되어야 하며, 다양한 이해관계자(multi-stakeholder)를 포함하는 파트너십과 플랫폼을 포용적이고 투명하게 운영해야 함.

 

국제무역(International Trade)

다자간 무역 시스템이 지속가능하고 공정한 개발에 기여하고 있는가를 비판적으로 검토할 필요가 있으며, 포용적인 인권기반 무역활동과 이와 관련한 금융, 기술, 투자, 지속가능발전과 같은 이슈를 보장할 기구(UNCTAD: United Nations Conference on Trade and Development)의 역할을 강화해야 함. 국제무역을 통해 양질의 일자리 제공, 공정하고 지속가능한 개발, 인권과 성평등을 실현할 수 있도록 정책적 이행이 뒷받침되어야 함. 결과문서 초안은 국제 무역 정책을 비판적으로 분석하고, 폐쇄적이고 비밀스럽게 논의되는 무역정책 협상과정을 개혁하지 못하는 내용임.

 

채무(Debt)

결과문서에는 채무변제에 대한 명확한 약속이 언급되어 있지 않음. 유엔차원에서 국가채무조정을 향상할 방안을 논의하고 채무상환능력은 단순한 기술적 분석을 넘어 인권에 영향을 미치는 도덕적, 법률적 측면을 포함하여 측정해야 함. 아디스아바바 결과문서(AAAA)가 지속가능개발(SDGs)의 이행기제로서 역할을 하게 된다면, 각국의 SDGs 실현에 채무원리금 상환이 미치는 영향과 국가채무상환능력 분석에 SDGs 이행에 필요한 공공금융재원을 포함하는 것에 대해 구체적으로 다루어야 함. 

 

기술

기존 선언들과 달리 기술을 독자적 요소로 다루고 있는 것이 특징. 소외계층의 기술 접근권이 강화되어야 하며 민간기업부문과 산업화된 국가들로부터의 기술이전만이 주가 되지 않도록 선주민, 지역 공동체의 전통 지식의 가치를 인정하고 공적 재원으로 전통 지식의 전수와 공동체 혁신을 증진하여야 함. 기술조정메커니즘(Technology Facilitation Mechanism)의 설립을 환영하며 SDGs 달성에 필요한 과학, 기술, 혁신의 가이드를 제공하길 바람.

 

구조적 문제

국제금융시스템의 근본적 개혁 없이는 구조적 불평등, 실업난, 사회서비스 부족 문제를 해결할 수 없음. 유엔글로벌경제위기회의에서 도출된 개혁안의 이행이 필요하며 단순하게는 IMF에서 이중과반수제도를 확대 적용하는 것이 가능. 또한 IMF에서 연간 2500억 달러의 특별인출권(Special Drawing Rights)을 발행하여 개도국 중심으로 경제적 수요에 맞춰 배분할 것을 촉구함.

 

후속조치

투명성, 책무성에 대한 각 국가의 강력한 의지를 담고 있지 못 함. IATI와 같은 현존하는 정보공개기준의 준수를 촉구해야 하며 정보공개 정책입안에 대한 권리를 바탕으로 참여를 위한 우호적 환경(EE)를 조성해야 함. 정부간 개발재원포럼의 설립을 환영하나 이 포럼에서 SDGs의 이행수단 후속조치를 담당하면 개발재원이슈가 SDGs 각 목표별로 분절화되어 구조적이고 총체적인 관점에서 다루지 못할 우려가 있음. 정해진 기한 없이 세계 경제의 구조적 문제를 다룰 수 있는 별도 위원회의 설립이 필요함.



 

 

 

 

기사 입력 일자: 2015-07-29

 

 

 

 

작성: 이성훈, 국제개발협력시민사회포럼(KoFID) 운영위원장, 한국인권재단 상임이사

alee7080@gmail.com




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1. 영어 공식 명칭은 UN 3rd International Conference on Financing for Development (Ffd) : Addis Ababa Action Agenda

2. http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/CONF.227/L.1

3. UN Committee of Experts on International Cooperation on Tax Matters

http://www.un.org/esa/ffd/topics/tax-cooperation.html

4. http://www.oecd.org/ctp/

5. http://effectivecooperation.org/

6. http://www.opengovpartnership.org/